조달청 ‧ 출입기자 초청 합동 세미나

한국조달연구원

■. 초청 세미나 개요

한국조달연구원은 2011년 1월 28일 신년 중점 업무 추진사항에 대한 시사점을 얻고자 조달청장, 실국장, 출입기자단을 초빙하여 1박 2일 일정으로 세미나를 진행하였다. 이날 세미나를 통해 국정수행 목표인 공정한 사회구현을 위한 2011년 조달정책의 중점 추진사항인 공정조달의 개념과 의미의 중요성에 대한 공감과 이해의 폭을 확대하는 계기를 마련하였다. 행사주최 기관장인 한국조달연구원 김정현 원장 개회사를 통해 공공조달 분야에서 공정성의 필요성을 강조하고 조달정책연구부 이상훈 박사가 「공정조달의 중요성(부제: 공정사회 구현을 위한 공정조달 정책의 역할)」에 대한 주제발표를 진행하였다.

■. 공공조달에서의 공정조달의 의미

2009년 말 기준 공공조달 규모는 총 122조원으로 국내 소비시장의 4%를 차지할만큼 경제성장율, 물가 등 국민경제에 미치는 영향력이 매우 큰 분야이다. 특히 국가재정을 통한 조달사업을 통하여 경제주체인 기업과 국민과 직접적인 경제적 가치의 교환 과정을 조정 및 통제하는 역할을 담당함으로써 국가 및 사회의 경제적 부를 재분배하는 역할을 수행하는 기능을 담당하는 측면에서 그 역할이 매우 중요하다. 따라서 공공조달 시장 참여자들에게 경제적 가치의 교환과정에 대한 신뢰와 공정성에 대한 지각은 행정서비스로 공공조달 시스템의 성공을 위해서 매우 중요한 과제이다. 자유 시장경제 체제 하에서 경제주체(국민, 기업, 정부)사이에 공정성을 지각하는  근본적인 기제는 경제적 가치 교환 시스템의 공정성 지각이다. 이러한 의미에서 조달행정은 국가재정의 집행을 통해 공공조달 시장에 참여하고 있는 이해관계자들의 공정성 지각에 직접적인 영향을 미치는 행정업무를 수행하고 있다고 볼 수 있다.

민간부분의 구매활동과 달리 공공조달 분야는 단순히 최대한의 경제적 효율성만을 추구할 수 없는 특수성이 존재한다. 이러한 측면에서 공공조달분야는 시장경제 논리에 따른 무한 자유경쟁 과정에서 파생될 수 있는 승자독식의 문제, 사회적 약자의 소외, 부당한 경제적 효익의 편취와 같은 문제점들 통제하고 관리해야 하는 과제를 안고 있다. 이러한 문제해결의 출발점은 조달 프로세스에 진입하는 출발과정에서의 공정한 기회부여, 계약체결 및 이행 과정에서의 절차에 따른 자유 경쟁환경 조성, 마지막으로 부정한 방법에 의한 경제적 편익의 유출을 방지하는 것이 필요하다.

■. 공정조달의 의미와 체계

사회적 관점에서 공정성은 사회구성원이 그 사회시스템으로부터 공정한 대우를 받는 정도를 의미하며 일반적으로 절차적 공정성(procedural justice)과 분배적 공정성(distributive justice)으로 구분된다. 절차적 공정성은 구성원이 사회시스템을 통해 받은 결과를 결정하는 절차에 대한 공정성을 평가하는 차원이며 분배적 공정성은 사회시스템으로부터 받은 결과나 성과의 공정성을 평가하는 차원이다.

이러한 사회적 공정성 관점에서 공정조달은 공공조달 프로세스에 기회균등의 원칙, 자유경쟁의 원칙, 부당한 경제적 효익의 환수원칙을 적용하여 공공조달에 참여하는 이해관계자들이 출발, 과정, 결과의 공정성을 지각할 수 있도록 하는 것이다.

출발의 공정성은 기회균등의 원칙 준수를 통해 달성할 수 있는 것으로 공공조달 시장의 참여자에게 획일적인 참여기회를 제공하는 절대적 기회균등의 차원을 넘어서 사회적 약자기업의 자생능력을 향상시키는 기회를 제공하고 고착화된 기득권기업을 배제하는 형태의 제도 시행을 통한 상대적 기회균등 원칙에 의한 공공조달 시장구조를 확립하는 것이다.

과정의 공정성은 자유경쟁의 원칙을 중심으로 공공조달 프로세스를 통해 투입되는 가치와 산출되는 가치가 상대적으로 비례할 수 있는 절차적 정당성을 확보하는 것으로 절차의 단계 및 규칙을 명확히 함으로써 경쟁과정 상의 불합리한 변수의 배제환경을 구축하는 것이다.

마지막으로 결과의 공정성은 부당한 경제적 효익의 환수를 통해 공공조달 시장 참여자들이 받는 결과를 수용할 수 있는 분배적 정당성을 확보하는 것이다. 결과의 공정성은 중소기업 지위유지를 위한 부당한 기업분할, 불법적 가격담합, 부정한 전자입찰 등과 같이 성실하고 정당한 업체에게 손해를 끼칠 수 있는 행위에 대해 의법 조처를 취함으로써 향상될 수 있다.

이러한 세 가지 공정성의 측면에서 조달정책은 초기에 중소기업자간 경쟁제도, 지방기업지원 정책, 여성기업지원 정책 등과 같은 차등적 관점에서 ‘출발의 공정성’과 관련한 정책을 꾸준히 추진해 왔다. 동시에 국가종합전자조달시스템인 나라장터의 구축과 운영을 통해 참여자들에게 조달 프로세스의 투명성과 신뢰성을 향상시킴으로서 상당한 수준의 ‘과정의 공정성’을 확보하였다. 그러나 현재 입찰담합, 품질불량, 납기지연 등 공공조달 질서를 교란하는 부실∙불법업체에 대한 제재를 통한 ‘결과의 공정성’ 구현에 있어서는 다소 미흡한 상황이다. 이와 관련 조달청에서는 2011년 쇼핑몰 거래물품에 대한 사전자격심사(PQ)제도, 계약이행능력평가 제도의 시행을 통해 ‘결과의 공정성’을 지속적으로 향상시켜 나갈 계획이다.

지금까지 살펴본 출발, 과정, 결과에 대한 공정성은 구체적인 조달 프로세스의 각 각 단계에서 상호 유기적인 관계 형성을 통해 달성 및 발전할 수 있는 가치이다.

조달프로세스 전반에 걸친 통합적인 성과는 조달행정과 제도의 활용을 통한 효율과 효과 형성에 대한 과정의 평가를 통해 확인할 수 있다. 공공조달 시장은 과거 상대적 우위의 협상력을 가진 수요자가 공급자에게 최저가 경쟁을 유도함으로써 약탈적 이익 실현을 통한 경제적 효율성의 극대화에 초점이 맞추어져 있었다. 그러나 최근에서는 가격과 함께 제품의 품질과 성능을 종합적으로 평가하여 수요자와 공급자 모두가 만족하는 공정가격, 즉 효과성을 추구하는 조달로 이행하고 있다.

이러한 조달시장의 종합적인 가치의 지각은 경제적 자율성을 바탕으로 효율성을 추구하는 측면과 공정성, 투명성, 신뢰성을 향상시키는 효과성을 강조하는 측면으로 구분 할 수 있다. 그러나 공정성한 가치를 지각토록 하는 관점에서 효율과 효과는 양립할 수 없는 목표가 아니다. 허용 가능한 공정성 구간(ZTF: Zone of Tolerable Fairness)을 설정하여 조달시장의 참여자들이 용인하는 최대 또는 최저 수준의 효율과 효과의 수준을 파악하여 이 범위 내에서 관리 할 수 있기 때문이다. 조달시장의 참여자들이 체감하는 한계효용을 넘어선 효율과 효과의 초과분은 아무런 의미를 가지지 못하고 오히려 체감하는 효율과 효과를 얻기 투입하고 절대적 균현을 유지하기 위한 사회적 비용만을 큰 폭으로 증가시킬 뿐이다.

노래대 조달청장은 세미나를 통해 제시된 공정조달의 개념과 함의에 대해 원론적인 공감을 표시하면서도 출발의 공정성 관점에서 사회적 약자기업들에 대한 지원은 배려의 차원이 아닌 실질적인 유효 경쟁력을 향상시켜 주는 점임을 강조하였다. 오히려 초기 조달시장에 진입한 선발기업의 선발자이익(first-mover advantage)을 고착화 하려는 시도를 차단하는 것이 중요하며 이를 위한 구체적인 실행방안의 도출을 강조하였다. 또한 부정당한 경제적 효익 환수의 원칙에 대한 필요성은 공감하나 구체적인 가이드라인으로 발전시킨 안이 부족하므로 다양한 실천적 대안에 대한 모색을 주문하였다.

■. 공정조달의 측정과 평가를 통한 관리는 보완과제로

공정조달의 3요소인 출발, 과정, 결과의 공정성을 담보하기 위한 기회균등의 원칙, 자유경쟁의 원칙, 부당한 경제적 효익의 환수는 개념적이고 원론적인 수준에서의 논의만으로는 의미가 없다. 측정할 수 없으면 평가할 수 없고 평가할 수 없으면 관리할 수 없기 때문이다. 따라서 공정한 조달이 제대로 구현되고 있는지를 평가하고 관리할 수 있는 효과적인 평가 및 관리체계를 개발하는 것이 진정한 의미에서의 공정조달 구현을 위해 필요한 과제로 논의되었다.